我国工程总承包模式的政策分析 中国建筑西南设计研究院有限公司 粟向民 2018 年 12 月 目 录 01 01 近三年我国工程总承包政策分析 02 02 全国各省市工程总承包政策出台情况及分析 03 03 实施过程面临的政策法规方面的问题 04 04 工程总承包企业的应对策略 01 近三年我国工程总承包政策分析 工程总承包定义 工程总承包 工程总承包模式 20 世纪 80 年代起源于美国，并在国际工程建设市场迅速发展和成熟， 目前已经成为国际通行的工程建设项目组织实施方式。  工程总承包指工程总承包企业受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的勘察、设计、 采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。 —— 《国家建设项目工程总承包管理规范》 GB/T50358-2017  工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同 , 对工程项目的设计、 采购、施工等实行全过程的承包 , 并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包 方式。 —— 《住建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》建市〔 2016 〕 93 号 工程总承包模式的类型 按照参与价值链的不同环节，工程总承包模式主要可以分为以下几种类型 ： 1 、“设计 + 采购 + 施工”总承包（ EPC ）：承包商负责工程项目的设计、采 购、施工、安装全过程的工作，向业主交付具备使用条件的工程。这是最典型的 总承包模式。 2 、“设计 + 施工”总承包（ DB ）：承包商负责工程项目的设计和施工服务。 3 、“设计 + 采购”总承包（ EP ）：承包商负责工程的设计和采购工作，还可承包商负责工程的设计和采购工作，还可 能在施工阶段向业主提供咨询服务，或负责施工管理。工程施工由其他承包商承 包。 4 、“施工总承包”（ GC ）：承包商负责工程的设计和采购工作，还可承包商主要负责施工和安装，不参与价值链其他 环节。 5 、“交钥匙”工程总承包（ Turnkey ）：承包商负责工程的设计和采购工作，还可是 EPC 工程总承包的延伸，向前可延 伸至可行性研究，向后可延伸到开车操作。 工程总承包相关法规依据 法规名称： 《中华人民共和国建筑法》 依据出处： 全国人大 1998 年颁布 第 24 、 29 条 ◆ 第二十四条 提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑 工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给 一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一 项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位 完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。 ◆ 第二十九条 建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有 相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建 设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自 行完成。 工程总承包相关法规依据 法规名称： 《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》 依据出处： 建设部 2003 年颁发 建市 [2003]30 号 第四条 第四条 进一步推行工程总承包和工程项目管理的措施 （一）鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，通过改造和 重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人 员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司， 在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。工程 勘察、设计、施工企业也可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。 工程总承包相关法规依据 法规名称： 《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》 依据出处： 建设部 2014 年颁发 建市 [2014]92 号 第十九条 第十九条 加大工程总承包推行力度。倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实 力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。推动建立适合工程总承包发展的招标投标 和工程建设管理机制，调整现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环 节管理制度，为推行工程总承包创造政策环境。工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务 可以不再通过公开招标方式确定分包单位。 工程总承包相关法规依据 法规名称： 《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见 》 依据出处： 建设部 2016 年颁发 建市 [2016]93 号 发包阶段：固化方案、确定标准。 建设单位可以根据项目特点 , 在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后 , 按照确定的建设 规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。 发包模式：独立承接，依法分包。 工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。仅具有设计资质 的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施 工资质的企业。反之亦然 应用领域：政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。 国家政策号召 01 2014 年，建市〔 2014 〕 92 号 住建部印发《关于推进建筑业发展和改革的若 2016-05 ，建市〔 2016 〕 93 号 住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若 干意见》开展工程总承包试点。此后，四川省住建 部门出台了《工程总承包试点项目管理办法》，积 极推动总承包业务发展。 2017-4-26 02 03 承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际 竞争力的总承包企业。 2017-7-13 建办市〔 2017 〕 46 号 住建部印发《关于工程总承包项目和政府采购工程 建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》，进 一步深化建筑业“放管服”改革，完善建筑工程施 工许可制度。 导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有 实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业 2017-02 ，国办发〔 2017 〕 19 务。 号 04 国务院办公厅印发《厅关于促进建筑业持续健 05 2017-5-4 06 工程总承包管理规范》为国家标准，自 2018 住房和城乡建设部印发《建筑业发展“十三五”规 划》，提出“十三五”时期，要发展行业的工程总 干意见》，要求加大工程总承包推行力度。倡 07 康发展的意见》，要求加快推行工程总承包。 住房和城乡建设部发布公告，批准《建设项目 年 1 月 1 日起实施。 2017-12 ，建市设函 [2017]65 号 住建部发布公告，发布征求《房屋建筑和市政 基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意 见稿）意见的函。 工程总承包相关规范文件  规范文件： 建设部、质监总局 2017 年联合颁布修订版 《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358-2017)  规范文件：建设部 工商总局 2011 年 9 月 7 日联合颁布 《关于印发《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）的通知》  规范文件：九部委 2011 年 12 月 20 日颁布 《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（2012年版） 我国现行招投标相关法律法规 国家层面针对工程总承包的 “上位法”暂有缺失  全国人民代表大会常务委员会 1999 年 8 月 30 日颁布 《中华人民共和国招标投标法》  国务院令第 613 号 2011 年 12 月 20 日发布 《中华人民共和国招标投标法实施条例》 （发改委于 2017.8.29 发布征求意见稿，但修改意见未涉及工程总承包）  中华人民共和国国家发展和改革委员会 2018 年 3 月 27 日发 布 《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第 16 号） （未明确工程总承包中标后的“再发包”是否属于《建筑法》第二十九条禁 止的“二次分包”情形） 我国现行招投标相关示范文件  《房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》 2010 版  《建设工程施工合同（示范文本）》 2017 版等 截止目前，国家层面针对房建及 市政工程总承包暂无对应的招投 标管理规定和示范文件出台，仅  九部门印发《标准设备采购招标文件》、《标准材料采 购招标文件》、《标准勘察招标文件》、《标准设计招 标文件》、《标准监理招标文件》 2017 年版五个标准 招标文件（发改法规 [2017]1606 号） 能利用现有政策及即将出台的管 理办法征求意见稿”结合起来， 加以理解参考。 国家层面针对房建市政的工程总承包“示范文本”目前正在编制中 中建西南院工程总承包事业部 微信公众号 2018 年 4 月 20 日，由住建部建筑市场监管司、上海建纬、中 勘协建设项目管理和工程总承包分会主办，中建西南院承办 “房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包专题研讨会“，全 国 30 余名专家共同研讨了：承包商负责工程的设计和采购工作，还可 1 、《建设项目工程总承包合同示范文本》（修订稿） 2 、《工程总承包项目设计分包合同示范文本》（讨论稿） 3 、《工程总承包项目设备材料采购合同示范文本》（讨论稿） 4 、《工程总承包项目施工分包合同示范文本》（讨论稿） 5 、《工程总承包项目管理协议书示范文本》（讨论稿） 我国工程总承包业务分布 900 700 各行业2017年完成工程总承包合同额排名 867 690 500 346 300 326 288 224 122 100 87 87 84 74 61 53 43 35 33 21 20 -100 近十多年来，勘察设计行业工程总承包的发展重点集中在工业领域。 尽管近几年建筑、市政工程总承包市场逐渐扩大，但 2017 年建筑及市政行业合同额仅分别为 84 亿元、 61 亿元，远不及石油化工行业的十分之一，说明我国建筑市政行业的工程总承包还有较长的路要走。 02 全国各省市工程总承包政策出台情况及分析 全国各省市工程总承包政策出台情况 自住建部【 2016 】 93 号文出台以后，截止目前，国家及 地方发布的有关工程总承包的政策约达 153 项。 2018 年 发布的工程总承包有关政策达 58 项， 2017 年发布工程总 承包政策为 46 项， 2017 、 2018 两年所发布的工程总承 包政策，已经占到了 1984 年以来的 34 年政策总数的 67.9% ，超 2/3 ！ 同时， 2017 年 12 月 26 日，《房屋建筑和市政基础设施 项目工程总承包管理办法》征求意见稿已发布，这意味着 房建市政行业的工程总承包即将进入规范发展的时代。 （该文件将以部令的方式颁发） 同时。我们希望《招标投标法》《