国务院安委会办公室 住房和城乡建设部 交通运输部 水利部 d 国务院国有资产监督管理委员会 . 俨文件 国家铁路局 中国民用航空局 中国国家铁路集团有限公司 安委办〔2023 〕 2 号 关于进一步加强隧道工程安全管理的指导意见 各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安委会、住房和城乡建 设厅（局、委）、交通运输厅（局、委）、水利厅（局）、国资委，各地区铁 路监管局，民航各地区管理局，各铁路局集团公司、各铁路公司，有 关中央企业： 当前我国隧道（洞）建设规模巨大，但工程本质安全水平不高， 一 1 一 场塌、火灾等事故时有发生，安全生产形势严峻。为深入贯彻落实 习近平总书记关于安全生产的重要论述精神，深刻吸取近年来隧 道施工安全事故教训，全面加强隧道工程安全管理，有效防控重大 安全风险，现提出如下意见。 一、总体要求 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党 的二十大精神，坚持以人民为中心的发展思想，统筹发展和安全， 贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，坚持超前预控、全过 程动态管理理念，进一步压实安全生产责任，健全制度体系，强化 重大风险管控，务实安全生产基础，有效防范隧道施工安全事故发 生，更好保障重大项目高质量建设，助力经济高质量发展，切实保 障人民群众生命财产安全。 二、压实安全生产责任 （一）严格落实建设单位首要责任。各地各有关部门要研究制 定建设单位安全生产首要责任的具体规定，督促建设单位加强事 前预防管控，牵头组织各参建单位建立全过程风险管控制度，健全 参建单位考核检查管理制度，强化对勘察、设计、施工、监理、监测、 检测单位的安全生产履约管理。建设单位不具备项目管理条件 的，应当委托专业机构和人员进行管理和服务。政府投资项目建 设单位应当将履行基本建设程序、质量安全风险管控、合理工期、 造价等事项纳入“三重一大”集体决策范围，强化监督检查和责任 追究。 （二）严格落实参建企业主体责任。施工总承包单位依法对施 - 2 一 工现场安全生产负总责，建立健全项目管理机构和现场安全生产 管理体系，落实全员安全生产责任制，完善安全生产条件，组织开 展施工现场风险管控和隐患排查治理。隧道项目负责人必须在岗 履职，按要求带班作业，危大工程等关键节点施工时必须指派专职 安全生产管理人员到场指挥监督。总承包单位要与分包单位签订 安全生产管理协议，强化管理措施并承担连带责任，不得转包或违 法分包。鼓励施工企业和项目配备安全总监，并赋予相应职权。 严格落实勘察设计单位安全责任，依据相关标准规范，在设计阶段 采取合理措施降低隧道安全风险，在施工图中提出应对风险的工 程措施和施工安全注意事项，在施工过程中做好设计安全交底、施 工配合和设计巡查等工作。严格落实监理单位安全责任，认真审 查专项施工方案，督促施工单位落实法律法规、规范标准和设计有 关要求，加强日常安全检查。 （三）强化属地和部门监管责任。各地各有关部门要进一步提 高思想认识，把隧道施工安全工作放在重要位置来抓，定期组织分 析研判安全风险，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容 易发生重大生产安全事故的单位进行严格检查，及时采取针对性 措施强化隧道施工安全。住房和城乡建设、交通运输、水利、铁路、 民航等行业主管部门要按照“三个必须”的要求，依法加强本行业 领域隧道施工安全生产监管，建立与公安、国资委、市场监管等部 门协同联动机制，强化联合检查，严格执法处罚，定期公布典型执 法案例，依法落实失信行为认定记录公布等信用监管制度，实现精 准监管和有效监管。各级安委会要把隧道施工安全纳入对地方政 一 3 一 府和有关部门安全生产考核巡查的重要内容，按照规定对隧道施 工安全事故进行挂牌督办，对事故有关责任企业和部门进行约谈 通报。 三、健全制度体系 （四）完善法规标准。各地各有关部门要推动地方性法规、规 章制修订工作，明确 EPC 、 BOT 、 PPP 、代建及其他模式下各参建 单位安全管理职责，构建以建设单位为主导、以施工单位为主体、 以施工现场为核心的安全生产管理体系，加大对违法违规行为的 处罚力度。研究制定隧道工程项目管理人员的配备规定和从业规 范，提高现场安全管理能力。加强软岩大变形、复合地层、高地应 力、高地温、富水、高瓦斯、高寒高海拔、穿越超大城市中心城区等 复杂地质环境条件公路、铁路等隧道安全标准制修订。加快制定 完善隧道施工风险清单和重大事故隐患判定标准。 （五）建立合理工期和造价保障机制。指导建设单位依法改进 评标方法，严格限定最低投标价法的适用范围，合理界定成本价 格，解决低质低价中标带来的安全生产投入不足的问题。对技术 风险高、施工难度大的隧道工程项目，应提高安全生产费用提取标 准。要从保证工程安全和质量的角度，科学确定合理工期及每个 阶段所需的合理时间，及时协调解决影响工程进度的各类问题。 严格执行建设工期，不得随意压缩合理工期。确需调整工期的，必 须经过充分论证，并采取相应措施，优化施工组织，确保工程安全 质量。 （六）完善现场安全管理制度。督促施工现场建立隧道关键工 - 4 序或工序调整施工前核查验收制度，落实关键工序施工前的参建 各方审查责任。建立健全施工方案落实监督和纠正机制，强化施 工单位项目管理班子对作业班组的穿透式管理，严格施工现场监 理监督检查，防止施工方案和现场施工“两张皮”。依法制定风险 分级管控和隐患排查治理、项目安全风险管理、重大生产安全事故 隐患报告以及安全教育培训等制度，规范管控行为。严格控制进 洞人员数量和洞内高危点位人员数量，严防人员聚集增大事故 风险。 （七）优化分包安全管理手段。鼓励施工总承包单位建立分包 单位“红名单”“黑名单气加强对进场施工分包单位和从业人员的 资质资格审核，杜绝无资质队伍和无上岗能力的人员进场施工。 将专业分包单位和劳务分包队伍纳入总承包单位安全生产管理体 系统一管理，严格执行施工人员实名制管理。分包单位应严格落 实施工专业技术人员配备标准。对于特长隧道、特大断面隧道以 及地质条件复杂隧道工程，总承包单位必须采取更加严格措施强 化分包单位选择和现场作业管理。 四、提升重大凤险防范化解能力 （八）加强勘察设计源头风险防范。严格按照法律法规和强制 性标准进行勘察和设计，确保地质、水文等勘察成果真实准确，隧 道断面、支护措施和设计概算等科学合理，从勘察设计源头防范化 解安全风险，防止因勘察工作错误或设计不合理造成生产安全事 故。高风险隧道应开展专项安全设计和综合风险评估，确定合理 工期指标、设计充分辅助措施、科学制定施工工期，实施过程中做 5 好超前地质预报，突水突泥等风险区段应严格落实有疑必探、先探 后挖、不探不挖。加强施工现场勘察、设计单位配合，强化动态设 计，关键节点施工前参与检查和验收，并做好工程施工过程的后评 估，对揭示地质条件与勘察设计不符的，动态调整开挖方案、支护 参数、辅助设施、施工资源等综合风险应对措施。 （九）严格施工现场重大风险管控。严格安全风险评估制度， 建立风险工点管理清单。组织制定专项施工方案，落实方案审批 及专家论证流程，规范施工工序管理，按照方案开展交底、施工和 验收工作，落实锚喷支护施作的质量和及时性、控制施工步距和开 挖循环进尺、强化监控量测反馈预警等措施规定。严格落实方案 变更论证审查程序，严防通过“设计优化”“工艺变更”“材料替代” 等形式降低标准，增大安全风险。强化进洞施工人员管控和安全 技术交底，加强对作业人员岗位安全生产和应急避险知识的培训 教育，以及典型事故案例警示教育，对超前处理、钻孔、爆破、找顶、 支护、衬砌、动火、铺轨等关键作业工序，监理人员应加强监督，项 目部管理人员必须进行旁站监督。对于按照规定需要进行第三方 监测的危大工程，建设单位应当委托独立的第三方单位进行监测。 （十）深化事故隐患排查治理。按照隐患动态“清零”的原则， 督促加强施工现场“日检、周检、月检”等常态化排查治理，开展季 节性、节假日、重大活动等专项排查，及时制止和纠正违章指挥、强 令冒险作业、违反操作规程的行为。建立重大隐患举报奖励和挂 牌督办制度，充分运用信息化手段，实施问题隐患清单化管理和闭 环管理。 - 6 一 （十一）提高应急处置水平。针对地区环境、隧道类型、地质水 文条件和风险类别等特点，指导参建单位制定综合应急预案、专项 应急预案和现场处置方案。加强应急演练，制定演练计划，每半年 至少组织一次应急预案演练，使所有参建人员熟悉应急处置和逃 生方式。与临近救援力量签订救助协议，按规定配备应急物资、装 备，定期进行检测维护，使其处于适用状态。与当地气象、水利、自 然资源、地震等部门建立联动工作机制，开展项目营地、场站、临时 作业场所环境风险评估，遇重大事故或自然灾害前兆，及时发布预 警，采取停止作业、撤离人员等方式，严禁冒险作业。事故发生后， 有关地区应当充分发挥多部门协同作用，做好应急处置和事故调 查工作。 五、穷实安全生产基础 （十二）加快培养隧道施工安全管理人才。加快培养隧道工程 技术、施工生产、安全管理人员，培育成熟、稳定、专业的人才队伍。 加强常态化技能培训，采取绩效和奖励挂钩机制，鼓励一线管理人 员考取相应职业资格，提升安全管理知识和技能。大力推进校企 合作，鼓励企业根据隧道施工实际需求，采取订单式培养方式，培 养隧道施工专业人才。 （十三）推进核心技术工人队伍建设。鼓励施工企业通过培育 自有建筑工人、吸纳高技能技术工人和职业院校毕业生等方式，建 立相对稳定的核心技术工人队伍。鼓励发包人在同等条件下优先 选择自有建筑工人占比大的施工企业。建立健全建筑工人终身职 业技能培训和考核评价体系，建立企业问培训教育互认平台，避免 一 7 一 重复无效培训。营造职业技能等级与劳动报酬挂钩的市场环境， 增强工人接受安全培训教育的积极性。 （十四）加大先进工艺技术推广应用。大力实施“科技兴安”， 推进“机械化换人、自动化减人”，加大机械化、信息化及先进技术 推广应用，鼓励采用 TBM 、盾构、矿山法全工序机械化配套等施工 工艺工法，加快推进先进施工装备、智能设备的研发、制造和应用， 提高机械化施工程度。推动提升隧道工程项目信息化、智能化和 精细化管理水平。加快淘汰严重危及安全的施工工艺、设备和 材料。 六、强化支撑保障 （十五）注重示范引导。各地各有关部门要及时总结和推广典 型经验和做法，加强隧道施工企业、隧道建设项目安全生产示范创 建工作，推动新技术、新装备、新工艺、新管理模式的应用，形成一 批可复制、可推广的创新成果。对安全管理规范、三年内未发生生 产安全事故和涉险事件的参建企业，可给予提